Proyecto de ley estableciendo un régimen para la titularización de inmuebles

7 de septiembre de 1994
23ª Reunión – 10ª Sesión ordinaria
Diario de Sesiones – Páginas 2707 a 2710

Sr. Menem. — Señor presidente, señores senadores: pronunciaré unas pocas palabras para fundamentar nuestro voto a favor de esta importante —yo diría histórica— norma que va a sancionar hoy la Cámara de Senadores, que se convertirá en ley en virtud de la previa aprobación que ya hizo de ella la Cámara de Diputados.
Ya bien se han referido en detalle a esta iniciativa quienes me precedieron en el uso de la palabra. El señor miembro informante de la mayoría, con mucha claridad, ha explicado cuales son los requisitos objetivos y los subjetivos, así como cuál es el procedimiento contemplado.
Este es un proyecto de ley sumamente ingenioso que viene a atender una situación grave de los ocupantes de inmuebles que por diversos motivos no pudieron obtener los correspondientes títulos de propiedad.
Para no repetir todos los detalles relativos al funcionamiento de la norma en sí —al mecanismo que ya ha sido explicado anteriormente, por lo que no volveré a él—, me limitaré a puntualizar que su existencia se justifica por razones jurídicas, económicas, sociales y políticas. Hablo de razones políticas en el sentido amplio de la palabra y no, desde luego, en un sentido político partidista, como creí advertir en alguna exposición realizada.
Hablamos de fundamentos jurídicos. Creo que ésta es la innovación, y ahí está el ingenio del que hablaba hace un momento, que emplearon los legisladores para poder solucionar un problema de la magnitud del que nos ocupa.
No voy a entrar en disquisiciones de filosofía jurídica de qué pasa cuando el derecho y la realidad no se encuentran. Este tipo de disquisiciones, por otra parte, han sido ampliamente realizadas en algunas exposiciones que se hicieron en la Cámara de Diputados y en los fundamentos del proyecto de ley. Si quiero enfatizar que estamos ante un caso típico de aporte a la seguridad jurídica, concepto del cual tanto hemos hablado en los últimos tiempos pero que muchas veces no supimos explicar en qué consiste. Pues bien, a través del proyecto en consideración se busca la seguridad jurídica frente a la gran incertidumbre que existe respecto de la titularidad de dominio de decenas de miles de ciudadanos que por causa lícita han adquirido bienes inmuebles destinados a su única vivienda pero que por múltiples razones no han podido obtener el título de propiedad, por ejemplo como consecuencia de loteos que no se terminan, la quiebra de sociedades inmobiliarias que desaparecen, sucesiones que no se realizan e inclusive por cuestiones de juicios de divorcio de los vendedores, ya que mientras se los tramita para determinar en manos de quién quedará el bien, el adquiriente tiene que esperar para saber cuál de las dos partes le va a dar la escritura traslativa de dominio. Quienes hemos ejercido la profesión sabemos perfectamente los dramas que se viven en este sentido.
Entonces, mediante un procedimiento administrativo inédito, dado que no existen antecedentes, a través de este proyecto se trata de posibilitar que se consiga ese justo título que con posterioridad permitirá adquirir la propiedad por una de las formas que establece el Código Civil, que es la usucapión. Tenemos que destacar este detalle porque mientras en el Senado se tramitaba el proyecto en consideración recuerdo que hubo muchas críticas. Por ejemplo, se decía que esta iniciativa era una aberración dado que atacaba a las instituciones y violentaba el Código Civil. En tal sentido, puedo afirmar que no se violenta ninguna de sus normas. Muy por el contrario, el proyecto de ley posibilita la aplicación de normas expresas del Código Civil como la noción de justo título, a la que hace referencia en su artículo 4.010, y la institución de la usucapión, prescripta por el artículo 3.999.
En consecuencia, este proyecto, lejos de violentar o transgredir alguna norma del Código Civil, lo complementa y facilita su aplicación.
Además, decimos que no es cierto que se atente contra el derecho de propiedad considerando únicamente qué pasa con aquel propietario que ha vendido sin realizar la escritura traslativa de dominio.
Por el contrario, se defiende el derecho de propiedad de quién es el legítimo propietario, que no es aquel que se ha quedado con la escritura y no ha trasferido el dominio sino el ciudadano que ha pagado el precio y que está ocupando la propiedad pero que por diversas razones no ha podido conseguir la escritura traslativa de dominio. Quiere decir que estamos defendiendo el derecho de propiedad del legítimo propietario y no el del incumplidor que cobró el precio y que por múltiples circunstancias no ha trasferido dicho derecho a quién realmente lo adquirió de buena fe y por justo título.
Por ello, quiero poner énfasis en la cuestión de la seguridad jurídica.
Cuando hablamos de seguridad jurídica hacemos referencia a aquella necesidad antropológica humana de tener la seguridad, la certeza. La seguridad jurídica es saber a qué atenerse. Este es el concepto.
A partir de esta ley los ocupantes que tengan una posesión pública, pacífica, continua, dentro de los marcos que establece la norma van a saber a qué atenerse, van a saber que sólo falta esperar el tiempo que fija la ley para que puedan adquirir en definitiva el título de propiedad.
Fíjense que se da esta circunstancia. Estamos rompiendo una célebre antinomia que se daba en el derecho. Dije que no iba a incursionar en filosofía jurídica, pero alguna ligera referencia voy a hacer. Decía que había una célebre antinomia entre justicia y seguridad, que eran dos términos antitéticos, según decía Radbruch, el célebre filósofo del Derecho con quién nos torturaba nuestro profesor de filosofía jurídica. ¿Por qué? Porque por un lado se encontraba esa necesidad de seguridad jurídica, pero por otra parte la seguridad jurídica no garantizaba la justicia.
En este caso estamos haciendo confluir estos dos valores, porque estamos dando seguridad jurídica al legítimo adquiriente de ese bien y por el otro lado estamos haciendo justicia, ya que le vamos a reconocer ese título que ha adquirido. De tal modo que en cuanto a estos términos antitéticos, como alguna vez decía Wolfgang Goethe, que prefería soportar la justicia y no el desorden, en este caso podemos hacen confluir justicia y seguridad jurídica.
Pero no sólo las razones jurídicas fundamentan la ley sino también las razones económicas.
Estos bienes inmuebles que no tienen el título legítimo o título de propiedad inscripto no tienen valor, están fuera de comercio. ¿Quién compra un bien inmueble en esas condiciones? No tiene incidencia económica en la sociedad; más aún, el Estado ni siquiera puede cobrar impuestos. Reitero que está fuera de comercio y que con el título que posibilita este procedimiento se le da valor. Estamos incorporando un bien económico al patrimonio social.
Ni qué decir de las razones sociales. Ya lo dijo el distinguido colega por la provincia de Buenos Aires y también el colega por La Pampa. Se está dando respuesta a una verdadera necesidad social al posibilitar el acceso a la vivienda digna, que es un precepto constitucional que muchas veces olvidamos.
Decía asimismo que, además de las razones jurídicas, económicas y sociales, también hay otras de carácter político, consistentes en que el Estado —nosotros somos Estado— no puede desentenderse ni ignorar la grave situación que padecen tantas familias, en el elevado número a que hizo referencia el señor senador por Buenos Aires.
No se trata sólo de una obligación. Es un principio de solidaridad del cual no puede estar ajeno el Estado; se trata de tener solidaridad con quienes necesitan esa protección, ese amparo, que es legítimo.
A la gente que hoy le estamos solucionando este problema, no le estamos regalando nada; lo han ganado por derecho propio. Le estamos reconociendo su derecho y esto es lo valioso de la iniciativa que consideramos.
Este proyecto de ley ha tenido que recurrir al ingenio de los legisladores. El problema que tratamos afecta, fundamentalmente, a los grandes centros urbanos; en especial, a la provincia de Buenos Aires. Pero también afecta al interior del país, pues allí existen dificultades de este mismo tipo.
Recuerdo que en mi provincia, y en algunas vecinas como San Juan, Catamarca y no sé si en San Luis, teníamos el inconveniente de las mercedes indivisas. Sobre diez millones de hectáreas había dos millones de mercedes indivisas. Veo asentir en este momento al distinguido colega por San Juan.
¿En qué consistían las mercedes indivisas? Se trataba de grandes extensiones de tierra que habían sido concedidas a los conquistadores, quienes luego las distribuían entre sus allegados, generándose así esa situación. Había ocupantes de esas grandes extensiones, pero ellos no tenían el derecho de propiedad sino derechos y acciones llamados “comuneros” o derechos comunitarios. En virtud de ellos, todos eran dueños de todo pero, en realidad, nadie era dueño de nada, porque ni siquiera podían usucapir. Si alguien pretendía adquirir un inmueble por prescripción, se presentaban los otros poseedores y decían que se trataba de una posesión de todos; es decir, o todos adquirían por prescripción o no adquiría nadie.
Esta situación fue motivo del atraso de muchas provincias. En La Rioja encontramos un método, un procedimiento ingenioso para resolver esa cuestión. Intervenía el Estado, hacía una expropiación, dividía la tierra en unidades económicas, luego quedaban los ocupantes que manifestaban su intención de permanecer y al resto se los indemnizaba. Ciertamente no era un procedimiento sencillo ni barato, pero permitía otorgar el título de propiedad a quienes estaban interesados, posibilitando así explotaciones racionales. En definitiva, en las zonas donde se regularizaron las mercedes indivisas hubo progreso.
Aquí también va a haberlo. Por vía del ingenio, encontramos un procedimiento administrativo, rápido, expeditivo, accesible para la gente —esto es lo importante—, en virtud del cual, utilizando las instituciones del Derecho Civil ya existentes, se puede llegar a adquirir legítimamente el título de propiedad.
La vez pasada sostuve —alguien también lo mencionó aquí— que el derecho no está dando inmediata respuesta a los múltiples problemas que se plantean en la sociedad, por ejemplo en materia genética. Hay muchos inconvenientes relacionados con las manipulaciones genéticas, los bebés de probeta, el alquiler de vientres, los bancos de semen, que requieren soluciones, por lo cual estamos trabajando en proyectos que tienden a resolver estas situaciones.
Pues bien, en otra dimensión, también estamos tratando de solucionar el problema que hoy nos ocupa y lo hacemos teniendo en cuenta que el derecho no es una entidad abstracta que debe regirse como las matemáticas sino que debe contemplar la realidad de la sociedad. Nuestra realidad de estos momentos es que debemos resolver la cuestión que analizamos.
Como se ha dicho aquí y en la Cámara de Diputados, es claro que hay previstas soluciones en el Código Civil, pero sabemos que son muy lentas, que llevan tiempo, que requieren de numerosos trámites y que implican costos.
Por eso, yo comprendía, cuando escuchaba la magnífica exposición del señor senador por la Capital, con la extraordinaria versación jurídica que lo caracteriza, y pensaba que comparto que, desde un punto de vista jurídico, el proyecto es perfectible. Por cierto, lo podemos mejorar. Y estoy seguro de que si lo hiciéramos, cuando volviera a la Cámara de Diputados, allí sucedería lo mismo y, si siguiéramos dando vueltas, encontraríamos la iniciativa perfecta; pero mientras tanto no habríamos dado solución a la gente que quiere una respuesta aquí y ahora, y no mañana ni pasado.
Por supuesto, su pueden ir estudiando los otros mecanismos teniendo en cuenta que hay intenciones, voluntades concurrentes para solucionar problemas. Justamente escuché al señor senador por San Luis proponer una ley posterior, y yo pensaba exactamente en lo mismo, en una ley posterior que facilite un trámite más ágil o, inclusive, que permita prescindir de él, del juicio de usucapión, desde luego cuando no haya oposición, para poder otorgar el título en forma directa, inclusive con un plazo más abreviado, según lo propuesto en el dictamen de minoría.
Desde ya, estoy dispuesto a apoyar y suscribir un proyecto en tal sentido, pero hoy sancionemos el que estamos considerando, ya que al votarlo estaremos dando un principio de solución y, en definitiva, apuntando no a una entelequia jurídica o a quedar bien; simplemente, queremos brindar solución a un problema humano. Por supuesto, debemos darla a muchos otros.
Acabamos de dar al país una nueva Constitución, una Constitución reformada en la que hemos otorgado a los derechos humanos rango constitucional. Y aquí también estamos tratando un derecho humano porque nuestras acciones apuntan a ese hombre concreto, a ese hombre de carne y hueso hecho a imagen y semejanza de Dios.
Por ello, cuando hoy votemos este proyecto, nos estaremos acordando de Dios. Al respecto, vinieron muy bien las citas realizadas por el compañero Cafiero sobre las encíclicas papales. Desde nuestro partido, desde nuestro movimiento, decíamos y repetíamos siempre aquel principio fundamental al que se refería Perón en el sentido de que la tierra es para quien la trabaja. Para ratificar aquel principio, que más bien se refería a la tierra rural y hoy aludimos a la tierra urbana, a los inmuebles, podemos decir que la tierra es para quien la posee y la ocupa legítimamente, para que pueda tener una vivienda digna. Ese es el sentido de nuestro voto. (Aplausos en las bancas y en las galerías.)